Repetita iuvant? Non quando l’ordine di sgombero è in odore d’incostituzionalità

pubblicato sul Quotidiano IPSOA del 13 ottobre 2011

Daniela Baudin – avvocato amministrativista; Elena Falletti – ricercatore in diritto privato comparato

Le ordinanze del 22 giugno e del 29 luglio 2011, con le quali la Prefettura di Torino “per preminenti ragioni di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica connesse all’avvio del cantiere della galleria geognostica propedeutica al Tunnel di base della nuova linea ferroviaria Torino-Lione in località La Maddalena di Chiomonte” ha, fra l’altro, vietato l’ingresso e lo stanziamento nell’area, di persone, cose e mezzi estranei allo svolgimento delle attività di cantiere, sono state seguite dal recente provvedimento prefettizio del 30 settembre 2011 di proroga delle interdizioni, dei divieti e delle disponibilità delle aree per le forze di polizia e che si vuole sottoporre a breve analisi.

Alla base della proroga in questione, adottata in forza dell’art. 2 del T.U. delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con R.D. 18 giugno 1931, n. 773, viene posto il permanere delle “preminenti esigenze di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica nell’area del cantiere, unitamente all’urgenza della prosecuzione dell’attività dello stesso in ragione degli impegni internazionali assunti”.

Nell’esame che si intende svolgere preme evidenziare che questione centrale sia stabilire se il ricorso frequente al potere di ordinanza sia o meno conforme alla previsione normativa contenuta nell’art. 2, a lettera del quale il Prefetto può adottare ordinanze solo “nel caso di urgenza o per grave necessità”.

Infatti, mentre nell’ordinamento pre-repubblicano alla pubblica Amministrazione era riconosciuta un’autonomia tanto ampia che essa poteva fare tutto ciò che non le fosse esplicitamente vietato, nel sistema attuale i poteri dell’Autorità amministrativa trovano un limite intrinseco nella legge.

Discende da ciò che le ordinanze per essere legittime devono essere autorizzate dalla legge e devono rispettare i principi dell’ordinamento giuridico, precisamente non possono essere in contrasto con quei precetti della Costituzione che, rappresentando gli elementi cardinali dell’ordinamento, non possono essere derogati neanche ad opera della legge ordinaria.

Si può ritenere che il ricorso frequente all’istituto emergenziale dell’ordinanza “forzi” il riparto delle competenze normative fissato dalla Costituzione se non rispetta i limiti stabiliti dal legislatore e chiariti dalla Corte costituzionale.

Infatti ci si può chiedere se la ripetuta reiterazione non configuri un potere extra ordinem in materie relative alla protezione di diritti fondamentali costituzionalmente protetti. Giova ricordare che questi strumenti rafforzano il ruolo del Governo per far fronte ad un’emergenza, che però viene qualificata come tale dallo stesso soggetto che esercita il potere straordinario e derogatorio.

Ne consegue l’ampia discrezionalità del Prefetto nell’adozione di atti che dovrebbero concretarsi in misure indispensabili per la tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica.

Nella sentenza n. 127 del 1995 la Corte costituzionale ha affermato che il potere derogatorio della normativa primaria riconosciuto alla pubblica Amministrazione in caso di emergenza, per non essere in contrasto con il sistema costituzionale, deve essere eccezionale e deve manifestarsi in deroghe temporalmente delimitate.

Le ordinanze di cui all’art. 2 del Tulps devono allora essere necessariamente giustificate da un contesto di emergenza connotato dalla eccezionalità e dalla provvisorietà, senza nascondere problemi strutturali e persistenti, che “stabilizzano” l’emergenza stessa.

Diversamente, si altera la stessa forma di governo democratico-parlamentare che prevede per i casi di emergenza la decretazione d’urgenza, la quale esprime il rapporto di fiducia tra Governo e Parlamento, attraverso il procedimento della conversione in legge.

Invece, attraverso il ricorso frequente all’ordinanza il potere esecutivo assume un ruolo preminente ed esclusivo nella gestione dell’emergenza, la cui conformità alla Costituzione meriterebbe di essere verificata.