Biogas, tutela del territorio, della salute e dell’ambiente: un difficile equilibrio

Pubblicato sul Quotidiano Ipsoa del 6 giugno 2012

A causa del continuo incremento del prezzo dei carburanti il problema del fabbisogno energetico sta diventando sempre più pressante sia per i cittadini, sia per le imprese poiché ogni aumento colpisce  ogni passaggio produttivo ovvero di consumo che coinvolge tanto lo sfruttamento di energia a quanto i mezzi di trasporto. Perciò si stanno cercando nuove le modalità di approvvigionamento energetico diverse da quelle legate al consumo di idrocarburi e tra quelle che stanno riscuotendo maggiore interesse vi è senz’altro la creazione di impianti che consentano la produzione di biogas attraverso l’utilizzo di biomasse o biocarburanti (E. Tanzarella, Impianti di biogas, Rivista giuridica dell’ambiente, 2009, p. 202 e ss.; F. P. Amoruso, Liquami zootecnici e biomasse agricole: rifiuti o sottoprodotti?, in Diritto e giurisprudenza agraria, alimentare e dell’ambiente, 2010, p. 411 e ss).

Che cosa è il biogas? Secondo la nota enciclopedia condivisa Wikipedia (la cui edizione in lingua italiana è stata consultata in data 4 giugno 2012) “Con il termine biogas si intende una miscela di vari tipi di gas (per la maggior parte metano, dal 50 al 80%) prodotto dalla fermentazione batterica in anaerobiosi (assenza di ossigeno) dei residui organici provenienti da rifiuti, vegetali in decomposizione, carcasse in putrescenza, liquami zootecnici o fanghi di depurazione, scarti dell’agro-industria. L’intero processo vede la decomposizione del materiale organico da parte di alcuni tipi di batteri, producendo anidride carbonica, idrogeno molecolare e metano (metanizzazione dei composti organici)”.

Da tale definizione risulta evidente che la produzione di tale fonte energetica, qualificata come “rinnovabile” dalla Direttiva 2009/28/CE, specie ai Consideranda n. 1 e 12, ha un significativo impatto sullo sviluppo del territorio rurale e sulla produzione agricola, nonché sul paesaggio (L. Bitto, Le aree “non idonee” all’installazione di impianti a fonti rinnovabili sono aree vietate? In Ambiente e sviluppo, 2012, p. 343 e ss.).

Apparentemente ci si verrebbe a trovare ad una contrapposizione di interessi di una certa rilevanza: di fronte alla necessità di incrementare la produzione energetica, da un lato verrebbero sottratti terreni agricoli e risorse destinate alla produzione di materie prime collegate al fabbisogno alimentare delle persone allocate su certi territori, dall’altro si potrebbe creare uno snaturamento delle tradizioni alimentari. Entrambe tali conseguenze sembrerebbero in controtendenza nei confronti delle policy locali e nazionali sulla promozione del consumo di prodotti agricoli del territorio ovvero a c.d. Km0, nonché della tutela dei prodotti tipici tradizionali ad esso collegati. Ulteriore esempio di esternalità sembrerebbe essere il possibile impatto negativo conseguente alla costruzione dell’impianto di biomasse nei confronti della tutela del paesaggio, bene comune la cui protezione è di rilevanza costituzionale (ai sensi dell’art. 9, co. 2 della nostra Carta fondamentale, il quale tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione) e sovranazionale (ai sensi della “Convenzione europea sulla tutela del paesaggio”, sottoscritta a Firenze il 20 ottobre 2000) affinchè le popolazioni locali possano godere di un “paesaggio di qualità”, svolgendo “un ruolo attivo nella sua trasformazione” ed impedendone la rovina (artt. 1 e 7).

Tali cautele potrebbero contribuire all’impedimento dell’instaurarsi di fenomeni equiparabili al c.d. land grabbing, che si è sviluppato principalmente nelle zone agricole del terzo mondo, ma che sta emergendo come fenomeno globale (House of Commons, Enviroment, Food and Rural Affairs Committee, Securing food supplies up to 2050: the challenges faced by the UK, London, 2008, pp. 22 e ss. In lingua italiana, L. Costato, A. Germanò, E. Rook Basile, Trattato di diritto agrario, Vol. 2, Cap. 7, L’attività agricola di produzione energetica, Torino, 2011) in grado di coinvolgere anche vaste zone rurali italiane ed europee provocando un esteso e irrazionale consumo del territorio.

Relativamente alla salubrità dell’attività combustione di biomasse e sull’impatto che essa potrebbe avere sulla salute pubblica delle popolazioni localmente coinvolte occorre ricordare che la ratio degli artt. 216 e 217 contenute nel Capo III “Delle lavorazioni insalubri” del Testo Unico delle Leggi Sanitarie è di impedire che dallo svolgimento di determinate lavorazioni possa derivare pericolo per la salute dei cittadini (in giurisprudenza, Cons. Stato, Sez. V, 8 giugno 1998, n. 778). Pertanto, l’installazione in territori agricoli densamente abitati, caratteristica comune ad ampia parte delle campagne italiane, di una industria insalubre, pur non vietata di per sé in assoluto, è consentita soltanto se è accompagnata dall’introduzione di particolari metodi produttivi o cautele in grado di escludere qualsiasi rischio di compromissione della salute del vicinato. Invero, anche se l’inclusione di un’attività nell’elenco delle industrie insalubri non comporta automaticamente il diniego dell’autorizzazione richiesta, è ineludibile che la pubblica Amministrazione procedente consideri la pericolosità per la salute di talune attività produttive in concreto, avendo riguardo alle misure e alle cautele suggerite dal progresso tecnico – e concretamente dispiegate dall’imprenditore – che possono essere tali da far venir meno la potenziale nocività dell’attività in discorso (Cons. Stato, sez. IV, 2 settembre 2011, n. 4952; T.A.R. Umbria Perugia, sez. I, 4 settembre 2007, n. 661; T.A.R. Trentino Alto Adige, Sezione di Trento, n. 241 del 8 luglio 2006).

Di fronte alle potenziali manifestazioni di tali pericoli parrebbe opportuno porre in essere alcune cautele in sede procedimentale e decisoria. Innanzitutto, in una situazione che presenta significative condizioni di incertezza, poiché pur essendo noto il possibile danno, ovvero gli effetti sulla salute umana dell’inquinamento prodotto dall’impianto di biogas, si ignora la probabilità del suo verificarsi, è necessario operare alla luce del principio di precauzione. Esso richiede di valutare le conseguenze sulla salute e sull’ambiente della costruzione dell’impianto di biogas nel medio-lungo periodo, sollecitando l’adozione di misure ottimali nella prevenzione di esternalità negative, al fine di salvaguardare l’interesse della collettività nella valutazione dei costi- benefici del progetto in questione. Il principio di precauzione dimostra di essere un oggettivo ago della bilancia nella valutazione degli interessi contrapposti tra la libertà di iniziativa economica, anche privata, e la tutela dell’ambiente e della salute pubblica (F. Ciari, Il ruolo dell’incertezza delle misure ambientali nel procedimento amministrativo, Ambiente e sviluppo, 2012, p. 315 e ss.).

Inoltre deve essere garantita la partecipazione della popolazione allocata sul territorio sul quale è prevista la costruzione dell’impianto di biomasse. Tale diritto è garantito dalla la Convenzione di Arhus (Danimarca) del 25 giugno 1998, ratificata dal nostro Paese con la legge 16 marzo 2001, n. 108, la quale ha affermato che i cittadini devono avere accesso alle informazioni ed essere ammessi a partecipare ai processi decisionali per poter affermare il diritto di vivere in un ambiente atto ad assicurare la propria salute ed il proprio benessere. Ai sensi della Convenzione, i cittadini possono richiedere informazioni circa lo stato degli elementi dell’ambiente, nonché attività, provvedimenti, accordi, politiche, disposizioni legislative, piani e programmi di rilevanza ambientale. Non è necessario dimostrare alcun interesse diretto o specifico, mentre le richieste possono essere rifiutate per ragioni determinate e tassative. A ciò si aggiunga che la partecipazione del pubblico deve avvenire in una fase iniziale, quando tutte le alternative sono ancora praticabili e tale partecipazione può avere un’influenza effettiva. Infatti, per la Convenzione in discorso il cittadino interessato dovrebbe essere un interlocutore privilegiato per l’Autorità decidente (M. Pacini, Partecipazione dei privati ai procedimenti amministrativi, Giornale di diritto amministrativo, 2009, p. 634).

L’applicazione di siffatte cautele renderebbe effettivo il rapporto tra protezione dell’ambiente e diritto all’informazione ambientale dei cittadini, riconosciuto anche dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti umani nella causa Tatar v. Romania, del 27 gennaio 2009. In tale decisione la Corte ha osservato che l’inquinamento potrebbe interferire con la vita privata e familiare di una persona, per nuocere al suo benessere e alla sua salute, integrando una violazione dell’art. 8 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti umani e delle libertà fondamentali. Del pari, lo Stato ha il dovere di garantire la protezione dei suoi cittadini, regolando l’autorizzazione, l’insediamento, il funzionamento, la sicurezza e il monitoraggio delle attività industriali, in particolare delle attività pericolose per l’ambiente e la salute umana . Infine, la Corte ha sottolineato che le autorità dovevano assicurare l’accesso del pubblico alle conclusioni delle indagini e studi, ribadendo che lo Stato ha il dovere di garantire il diritto dei membri del pubblico di partecipare al processo decisionale su questioni ambientali.