Cittadinanza

Pubblicato su D. Bauduin, E. Falletti, Glossario dei diritti in divenire, Ediesse, Roma, 2013

 

La cittadinanza consiste in una astrazione giuridica veicolo di specifici diritti e determinati doveri che consente il collegamento di un individuo con una comunità organizzata allocata su un territorio definito1. Nell’antica Grecia il primo dovere del cittadino era la difesa della polis, mentre a Roma solo gli individui liberi potevano assumere lo stato di cives. In entrambe queste esperienze lo status di cittadino era collegato con il potere pubblico2, mentre nell’Alto Medioevo, con la formazione del feudalesimo, il concetto di cittadinanza tramonta lasciando spazio alla presenza di servi e di sudditi, nonostante venisse affermato che l’aria della città rendesse liberi. È con il XVI secolo, con le guerre di religione e la formazione degli stati nazionali, che il concetto di sovranità torna in auge iniziando il percorso che lo porterà a diventare ciò che lo conosciamo, cioè collegato con l’appartenenza ad uno Stato. La Rivoluzione Francese consente il perfezionamento del concetto di cittadinanza poiché valorizza la sua funzione di strumemnto per la costruzione di una comunità politica, infatti essa è alla base del Contrat social rousseauiano rappresentando il patto sociale fondativo della società civile con il quale “ciascun individuo trasferisce se stesso e i suoi diritti alla comunità subordinandosi alla volontà generale”3. La cittadinanza rappresenta altresì lo strumento di protezione dello Stato verso i suoi consociati. Tale protezione è un elemento essenziale della cittadinanza, tant’è che il primo passo verso la realizzazione dell’Olocausto è consistito nell’approvazione delle Leggi di Norimberga da parte della dittatura nazista. Negando, tra l’altro, la cittadinanza del Reich agli ebrei esse avevano conseguenze devastanti perché gli ebrei non erano più considerati cittadini tedeschi (Reichsbürger), divenendo invece Staatsangehöriger (ovvero «appartenenti allo Stato»). Ciò comportò la perdita di tutti i diritti, civili e politici4, con l’attribuzione al regime nazista di una signoria di fatto sul soggetto deprivato, reso suddito5.

Tradizionalmente la cittadinanza si può ricevere per diritto di sangue da genitore cittadino di un certo stato (ius sanguinis), mentre alcuni ordinamenti consentono il riconoscimento dello status di cittadino a colui che nasce sul territorio dello Stato (ius soli)6. La scelta del criterio di attribuzione è generalmente legata al passato storico e sociale di uno Stato: per esempio le nazioni che hanno avuto una tradizione di accoglienza verso i fenomeni migratori ovvero sono state terre di conquista sono orientate verso lo ius soli. Quali esempi si evidenziano gli ordinamenti anglosassoni che, con la concessione della cittadinanza, riconoscono il valore dell’individuo migrante e il suo apporto all’economia nazionale, ovvero l’ordinamento francese che estende a chi chiede di diventare suo cittadino la protezione garantita dai fondamentali principi rivoluzionari7. Al contrario le nazioni che hanno sofferto una massiccia emigrazione tendono a voler mantenere forti i legami, anche di sangue, con i propri discendenti ormai lontani. Esempi notevoli ne sono tanto l’Italia, quanto la Germania, tuttavia questo Paese ha recentemente cambiato le sue politiche in materia di cittadinanza passando da una strenua difesa dello ius sanguinis alla concessione dello status di cittadino tedesco a chi è nato sul territorio. Non è difficile pensare che il mutamento di orientamento sia dovuto alla poderosa presenza di immigrati che, a partire dal Secondo Dopoguerra, hanno scelto la Germania quale luogo dove vivere e lavorare. Si tratta dunque di una scelta che manifesta la missione, anche politica, di ciascun Paese nel mondo perchè concerne la capacità di integrazione, il coivolgimento di tutti i consociati, indipentemente dalle loro origine alla partecipazione delle scelte di politiche pubblice, tanto attraverso il pagamento dei tributi quanto attraverso il riconoscimento del diritto di voto.

In Italia, il dibattito sull’attribuzione della cittadinanza è assai sentito per quanto concerne la concessione dello status di cittadino italiano ai c.d. “immigrati di seconda generazione”, cioè la situazione riguardante i figli di persone straniere immigrate sul suolo italiano. Il punto più delicato concerne la relazione tra il possesso dello status di cittadinanza e il diritto di voto attivo e passivo ad esso connesso riconosciuto dal combinato disposto dell’art. 48, co. 1 della Costituzione, il quale stabilisce che sono elettori tutti i cittadini che abbiano raggiunto la maggiore età, con l’art. 51, co. 1, il quale afferma che tutti i cittadini di entrambi i sessi possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge. Nei medesimi articoli è riconosciuto il diritto di elettorato attivo e passivo anche ai cittadini italiani residenti all’estero, poiché da un lato il terzo comma dell’art. 48 Cost. istituisce la “circoscrizione estero per l’elezione delle Camere”, dall’altro il secondo comma conferisce al Parlamento la possibilità di parificare con legge “gli italiani non appartenenti alla Repubblica” ai cittadini ai fini dell’ammissione ai pubblici uffici e alle carice elettive.

Lo stretto rigore nella concessione della cittadinanza agli stranieri, anzi quasi il rifiuto, e collegamento rigoroso tra “italianità”, cittadinanza e diritto di voto provocherebbe l’apertura di una situazione paradossale secondo cui l’italiano cittadino emigrato residente all’estero, ovvero straniero ma cittadino per ius sanguinis, possa esprimere il proprio voto nell’ambito dello svolgimento di elezioni politiche, mentre lo straniero che vive sul territorio da tempo e che adempie ai propri doveri fiscali no. Questa riforma di natura costituzionale, approvata con la L.cost. 17 gennaio 2000, n. 18, non è stata accompagnata da un analogo provvedimento che riconoscesse ai non cittadini il diritto di esprimere le loro convinzioni politiche nel luogo dove vivono. A questo proposito occorre ricordare come la Convenzione internazionale sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale9 sia stata ratificata dal nostro Paese solo in relazione ai Capitoli A e B, ma non in relazione al Capitolo C. Questo capitolo è il più importante poiché impegna ciascuna parte contraente a concedere il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni locali ad ogni residente straniero a condizione che questi abbia risieduto legalmente e abitualmente nello stato in questione nei cinque anni precedenti alle elezioni10. La questione è stata affrontata, ma non risolta, in diverse Legislature, dalla XIV in avanti, ad esempio sia prevedendo la ratifica anche del Capitolo C della Convenzione di Strasburgo, sia modificando termini e condizioni di concessione della cittadinanza, ma nessuna di tali disegni di legge venne approvato11.

La riflessione sul diritto di voto consente un interessante collegamento con il riconoscimento del diritto alla cittadinanza europea, infatti il Trattato di Maastricht ha istituito la cittadinanza europea quale cittadinanza duale, derivata da quella nazionale12. Perciò fa sì che le scelte operate dai singoli Stati hanno conseguenze anche a livello europeo perchè l’attribuzione della cittadinanza nazionale, implica l’acquisto anche di quella dell’Unione e la possibilità di godere dei diritti alla stessa connessi13. Infatti, è stato l’articolo 19 (ex art. 8 B), del Trattato che istituisce la Comunità europea prevede che i cittadini dell’Unione residenti in un Paese membro di cui non siano cittadini hanno il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali ed alle elezioni del Parlamento europeo nello Stato membro di residenza, alle stesse condizioni previste per i cittadini di questo Stato14. Si è trattato di un percorso intrapreso in tempi non recenti, per esempio, in Italia, già la legge 18 gennaio 1989, n. 9 ai cittadini stranieri appartenenti ai Paesi della Comunità europea il diritto di elettorato passivo per le elezioni dei rappresentanti dell’Italia al Parlamento europeo15, dall’altro occorre osservare che le profonde differenze nella modalità di attribuzione della cittadinanza di uno certo Stato agli stranieri non appartenenti ai Paesi dell’Unione Europea, ovvero agli apolidi, rischia di provocare differenze di trattamento violative del principio di non discriminazione, stabilito nell’art. 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea.

Vi è un ulteriore aspetto: ovvero la possibilità che la cittadinanza europea possa diventare autonoma da quella nazionale. Autorevole dottrina sul punto ha osservato che “una cittadinanza senza popolo; non esistendo un popolo europeo, ma solo comunità connotate da caratteri nazionali e locali. Una cittadinanza senza territorio; non esistendo un territorio europeo, ma solo territori delimitati da confini nazionali e locali. Una cittadinanza senza appartenenza; non esistendo vincoli diretti dei sincoli cittadini con l’Europa, ma solo con i rispettivi Stati nazionali e con ordinamenti territoriali locali”16. La Corte di giustizia dell’Unione Europea ha posto un importante punto fermo in materia, ovvero che: “la cittadinanza europea implica il diritto a non essere allontanati dal territorio dell’Unione”17. Qualora vi fossero minori stranieri nati sul territorio di un Paese che riconosca lo ius soli, ciò significa garantire il diritto di soggiorno anche ai genitori extracomunitari che li curano, altrimenti il trasferimento dei genitori costringerebbe i bambini a seguirli. Infatti, “si deve tener presente che un divieto di soggiorno (…) porterà alla conseguenza che tali figli, cittadini dell’Unione, si troveranno costretti ad abbandonare il territorio dell’Unione per accompagnare i loro genitori. Parimenti, qualora a una tale persona non venga rilasciato un permesso di lavoro, quest’ultima rischia di non disporre dei mezzi necessari a far fronte alle proprie esigenze e a quelle della sua famiglia, circostanza che porterebbe parimenti alla conseguenza che i suoi figli, cittadini dell’Unione, si troverebbero costretti ad abbandonare il territorio di quest’ultima. Ciò posto, detti cittadini dell’Unione si troverebbero, di fatto, nell’impossibilità di godere realmente dei diritti attribuiti dallo status di cittadino dell’Unione18”.

In prospettiva si sta facendo strada la proposta di una “cittadinanza civile” che venga attribuita sulla base del criterio della residenza, secondo la quale l’attribuzione della cittadinanza europea non debba più essere collegata al possesso della cittadinanza di uno dei Paesi membri, ma sulla base della residenza effettiva e non interrotta sul territorio dell’Unione19.

1T. Giupponi, Stranieri extracomunitari e diritti politici. Problemi costituzionali dell’estensione del diritto di voto in ambito locale, Forum Quaderni Costituzionali, 2006, 2.

2R. Caridà, La cittadinanza, in Forum Costituzionale, 2008, 10.

3R. Caridà, op. cit., 15.

4P. B. Jaskot, The Architecture of Oppression, London, 2000, 47 ss; E. Nathans, The Politics of Citizenship in Germany. Ethnicy, Utility and Nationality, New York, 2004, 217 ss.

5A. Lotto, Le “Leggi di Norimberga”, in Deportate, Esuli, Profughe, 2006, 202.

6Si rileva che la cittadinanza si può acquisire anche naturalizzazione, attraverso un atto della pubblica autorità, generalmente il Capo dello Stato, che attribuisce al cittadino straniero tale status. Nel nostro ordinamento tra i casi previsti dalla legge vi è il matrimonio. La dottrina osserva che la cittadinanza può essere attribuita anche per “iuris communicatio”, cioè per trasferimento dello status ai membri della famiglia, come per esempio ai figli del coniuge (R. Caridà, op. cit., 22).

7V. Nicotra, Introduzione, in Da residenti a cittadini. Il diritto alla cittadinanza alla prova delle seconde generazioni, a cura di M. Giovannetti, V. Nicotra, Roma, 2012, 14.

8Modifica all’articolo 48 della Costituzione concernente l’istituzione della circoscrizione Estero per l’esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani residenti all’estero.

9Essa è stata firmata a Strasburgo il 5 febbraio 1992, ed entrata in vigore il 1 maggio 1997,

10T. Giupponi, Stranieri extracomunitari e diritti politici, cit., p. 9.

11T. Giupponi, op. cit. Va osservato che alcuni enti locali hanno riconosciuto ai cittadini stranieri residenti sul territorio l’estensione dell’elettorato attivo e passivo nelle elezioni comunali e circoscrizionali. Tuttavia tali atti approvati con delibere dei consigli comunali di Genova, Torino e Ancona sono stati in seguito annullati con provvedimento governativo (fonte: Servizio Studi della Camera dei Deputati, Immigrazione – Diritto di voto degli stranieri, http://legxv.camera.it/cartellecomuni/leg14/RapportoAttivitaCommissioni/testi/01/01_cap09_sch07.htm#_ftn5).

12L. Montanari, La cittadinanza in Europa: alcune riflessioni sugli sviluppi recenti, in Rivista dell’Associazione dei Costituzionalisti, n. 2/2012, 2.

13L. Montanari, op. cit.

14Servizio Studi Camera dei Deputati, op. cit. La direttiva 94/80/CEE del 19 dicembre 1994 ha stabilito le modalità di esercizio del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali per i cittadini dell’Unione che risiedono in uno Stato membro di cui non hanno la cittadinanza.

15Servizio Studi Camera dei Deputati, op. cit.

16L. Moccia, La cittadinanza come “cuore federale” dell’Unione, in Il nodo gordiano tra diritto nazionale e diritto europeo, Bari, 2012, 55 ss.

17Corte di Giustizia dell’Unione Europea, 8 marzo 2011, causa C-34/09, Zambrano. L. Montanari, op. cit., 7.

18Corte di Giustizia dell’Unione Europea, 8 marzo 2011, cit.

19L. Montanari, op. cit., 15.